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2019-11-20 08:57

  • 夏磊 2019年政府工作报告提出“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”,从“稳妥”到“稳步”,房地产税改革正在提速。为什么要征收房地产税?最佳出台时机是何时?征收之前有哪些基础设施要建设?什么房地产税方案最好?出台后会有什么影响?我们试图在本报告中回答这些问题。

    1、为什么一定要征收房地产税?

    存量房时代渐行渐近,征收保有环节税是大势所趋。2018年我国城镇住房套户比1.09,住房供给总体充分;土地购置面积和商品住宅新开工均处于峰值水平,住房大建设时代的基础不复存在,开发建设环节的税收和土地出让金必将不断减少。而我国地方财政高度依赖土地相关收入,2018年,地方本级财政收入中土地出让收入占比38.1%,仅依赖于开发环节的土地财政难以为继,拓宽税源是必由之路。

    满足三个前提,房地产税有望成为地方政府的重要税源。一是城镇人口和人均居住面积逐渐提高,促使税基总和不断增加;二是人均可支配收入增速高于房价增速,导致房价收入比降低、居民住房购买能力提升,可承受更高的实际税率;三是存量房时代逐步到来,土地出让收入规模降低,提升地方政府征税动力。

    2、何时是房地产税出台的最佳时机?

    房地产税最佳出台时机是经济稳定发展、房地产市场健康运行时期。

    在经济稳定发展、房地产市场健康运行时期出台房地产税,边际影响最小,更容易被市场所接受。当房地产市场上行时,房地产税预期成本远低于房价和房租上涨的预期收益,征税虽不会对市场产生重大冲击,但目前市场继续上行带来的风险也越来越大。当市场下行,一方面持有房地产的预期损失放大,另一方面也强化了政府调控和房价下跌的预期,使得持有者更急于脱手,加速房价下跌。

    当前经济下行压力加大,未能给房地产税出台提供最佳环境。当前我国经济金融形势严峻,三季度GDP增速创1992年以来新低,其中,出口连续两个月负增长,消费低迷,固定资产投资持续放缓;财政税收收入下滑,税收连续5个月负增长、11省市财政负增长。

    3、征收房地产税,需要哪些基础设施建设?

    开展全国住房普查,掌握全国住房基本情况。1984年以来,我国还未进行一次全国性住房普查,住房基础信息薄弱。2020年我国将开展第七次全国人口普查,主要调查人口和住户基本情况,有望摸清楚住房底数。

    统一界定房屋性质。由于历史遗留原因,现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋,产权性质差别大,税基不统一。

    解决征税“技术前提”,建立全国统一的不动产登记系统,准确及时的采集房屋登记和交易数据,实现全国联网、实时查询。《不动产登记暂行条例》自2014年底公布,2015年3月1日起施行;2018年6月,全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网,不动产登记工作也在全面推进,2018年,全国335个地市、2853个县区共设立3001个不动产登记办事大厅、3.8万个窗口、8万多一线登记工作人员平均每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。

    完成房地产税改革。目前在房地产税收环节,约有10个税种,应重新设置建设、交易、保有环节税赋,避免重复征税。

    设置科学合理的评估机制。主要包括不动产的价值评估和评估基期、税率调节机制等,确保居民税负负担可承受。

    2015年1月5日国务院公布《税收征管法》(2015年修订征求意见稿),对比原税收征管法,此征求意见稿对税收征纳完成修订《税收征管法》,为依法治税提供依据。权利义务做了大幅修订;国务院办公厅印发的《关于国务院2016年立法工作计划的通知》,就做好国务院2016年立法工作提出相关意见,并发布了2016年立法工作计划的具体安排,其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。

    4、什么是最优的房地产税方案?

    税制设计由地方主导,因地制宜,避免“一刀切”。房地产税具有高度地方性,与地方居民利益密切相关。中央统一立法虽然必要,但各地方住房需求、住房发展阶段等具体情况都不一样,不宜统一税制“一刀切”。留给地方政府充足的自主空间,兼顾地方特点,才能保证房地产税满足地方多样化需求,稳妥实施。

    区域上,从经济发达地区试点,逐步过渡到全国。相较于经济欠发达地区,发达地区居民收入水平、支付能力和纳税意识都更强,从经济发达地区开展房地产税试点,总结经验,逐步过渡到全国,阻力较小。

    征税对象上,从空置住房、高端住房逐步过渡到所有住房,有利于改革推进。房地产税是直接税,居民对税负敏感,房地产税应由小范围、低税负向全面征收过渡。从国际看,房地产税是财产税的一种,税制设定上以“宽税基、低税率”为主,针对存量住房征收房地产税可确保税源规模。开征初期,考虑居民负担水平和接纳程度,可从空置房、高端住房逐步过渡到所有住房。

    即使是普征,差异化的税制方案有利于精准调控。对于空置房、高端住房和全部住房,当税率、税基和税收优惠措施都相同时,无法体现税制公平性;当税基和减税措施相同,但对空置、高端房高税率征税、一般住房低税率征税时,有利于打击投机性需求、减少空置、抑制高端需求,提高房地产税的接受度;当税率和税基相同,仅对一般住房实施税收减免政策,既保护居民正当的自住需求,也有利于提高住房利用率,减少不必要的住房资源浪费。

    设定合理的价值评估基期和税率调节机制,确保居民可负担。美国房地产评估价值虽与市场价值接近,但可通过评估率来调节实际税率,2018年,各州的房地产税实际税率在0.27%-2.4%之间。德国土地价值评估基期较早,西德为1965年、东德为1935年,基准税率由联邦政府统一制定,同时,设置稽征率来调节实际税率,由地方政府自行确定,由于评估标准较早,居民实际税负水平不高,2017年土地税140亿欧元,占财政收入比重0.98%。英国房产评估采用1991年市场价值(威尔士采取2003年),税率分8个等级,地区政府自行调整基准税率来调节实际税率水平,2017年平均税率仅约1.8%,如考虑房价上涨因素,则实际税负更轻。借鉴国际经验,设定合理的不动产价值评估基期和税率调节机制,让居民能负担起,才是房地产税顺利落地的前提。

    居民自住房税收减免,或设定人均免征面积,满足居民自住需求。新加坡采取超额累进制税率,与非自住房税率不同,自住房税率更低;德国首套自住房不收房地产税,只有在使用第二套及以上住房时缴纳二套住房税;上海市新购住宅免征面积为人均60平米;重庆市独栋住宅每户免税180平方米、新购独栋住宅和高档住房每户免税100平方米。

    5、房地产税出台有什么影响?

    (1)短期内,房地产税通过影响供需格局影响市场

    房地产税通过影响市场预期和持有收益影响供需,抑制房价上涨。国际经验表明,房地产税开征前后,征税力度和市场反应尚未明确,市场预期受影响,需求入市节奏推迟、部分投资者抛售房产,影响短期市场供需、房价回调。

    购房者关注税收力度和市场反应,观望情绪浓厚。我国房地产税征税时点、力度和市场反应尚未明确,部分购房者会持观望态度、推迟需求入市,短期内购房需求将减少。

    房屋持有者可能出租或出售部分征税房产应对持房成本上升。由于征税力度未明确,持房者或大多持观望态度,采用出租或出售部分征税房屋以应对持房成本上升。对于人口净流出、缺乏需求支撑的部分城市,房产持有者可能会选择出售房产;对于人口持续流入、住房需求旺盛的城市,持房者短期内会采取出租房产以应对持有成本上升,并将部分房地产税负担转嫁给承租者,导致房租上涨。

    (2)长期看,房地产税市场调节作用不明显

    房价长期走势由供需决定,房地产税的市场调节作用有限。从国际经验看,房价的决定因素是供需,房地产税仅是一个调节因素,既不是稳定市场运行的关键,也无法防范房地产泡沫的产生和破灭。德国仅征收土地税、且税负较低,但房价长期稳定,主要依靠供需平衡和稳健的货币金融制度;日本、美国、英国很早就开征房地产税,但日本经历两次房地产危机、美国出现六十年大牛市又爆发次贷危机、英国房价则长期刚性上涨,主要由于土地供给不足或房地产过度金融化。

    夏磊 恒大研究院副院长 观点地产新媒体专栏作者

    撰文:夏磊    

    审校:劳蓉蓉



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